Атестація суддів: як це розуміють у Європі
Конституція України проголошує Україну правовою державою, в якій права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.
В європейських правових системах звернення до суду для здійснення правосуддя є дієвим механізмом поновлення порушених прав особи, важливим інструментом боротьби з корупцією.
В Україні наразі рівень суспільної довіри до суду викликає занепокоєння, а запит суспільства на очищення суддівського корпусу та підвищення ефективності судової системи є надзвичайним.
Не випадково ключовим завданням у сфері правосуддя керівництвом держави на сьогодні визначено проведення судової реформи, яка б забезпечила ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб в судовому порядку, практичну реалізацію права на справедливий суд, гарантованого Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод. Cпособом реалізації такого завдання покликаний стати підготовлений Президентом України та прийнятий 13 січня 2015 року Верховною Радою України в першому читанні проект Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» (реєстраційний номер № 1656).
У цілому підтримуючи більшість положень законопроекту, як таких, що мають суттєво покращити стан справ з відправленням правосуддя в Україні, маємо зауважити й певні недоліки, які потребують усунення при підготовці законопроекту до другого читання. Це й обумовлює актуальність проведення дискусії щодо окремих новаційних положень вказаного законопроекту, зокрема в частині проведення професійної атестації суддів. Особливого значення порушене питання набуває в контексті необхідності врахування європейських стандартів та кращої практики країн континентальної Європи.
Атестація суддів
Так, одним із завдань, визначених законопроектом, є очищення суддівського корпусу від непрофесійних і недоброчесних суддів та створення дієвих механізмів запобігання корупції. Інструментом такого очищення суддівського корпусу в документі визначено проведення кваліфікаційної атестації діючих суддів, окремим етапом якої встановлено складення суддею атестаційного іспиту за зразком іспитів, які складають кандидати на посаду судді.
За статтею 87 аналізованого законопроекту атестаційний іспит має проводитися Вищою кваліфікаційною комісією суддів України шляхом складання суддею письмового анонімного тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону. Його порядок, методика оцінювання повинні визначатися положенням, що затверджується ВККСУ за погодженням із Радою суддів України. Тестові запитання та практичні завдання атестаційного іспиту для суддів планується складати з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації.
У той же час слід наголосити, що практика європейських демократій не знає такого інструменту атестації діючих суддів, як проведення щодо них іспиту. Правовою та інформаційною основою для такого висновку стали аналітичні матеріали й акти міжнародних та європейських організацій (ООН, Ради Європи, ОБСЄ), в тому числі професійних суддівських органів, зокрема Консультативної ради європейських суддів (далі – КРЄС) та Європейської комісії з ефективності правосуддя.
Відповідно до європейських стандартів «оцінювання діяльності суддів» (атестація) повинне мати на меті вдосконалення судової системи та забезпечення її якомога вищої якості; таке оцінювання слід робити в інтересах громадськості в цілому. При цьому основне правило будь-якого індивідуального оцінювання суддів повинно полягати в тому, що в процесі його проведення має зберігатися повна повага до незалежності судової системи.
За загальними правилами в правових системах країн континентальної Європи оцінювання діяльності суддів (атестація) не застосовується до суддів касаційного рівня. Такі атестації, за незначними винятками, не можуть мати наслідком звільнення судді або застосування інших санкцій.
Крім того, в усіх випадках судді не можуть бути оцінені через надання оцінки змісту їхніх рішень. Визначення професійної компетентності має здійснюватися через оцінювання (аналіз) професійної діяльності, включаючи професійні навички. Саме в цьому полягає принципова відмінність між діючим суддею та кандидатом на посаду судді, оскільки в останнього відсутня база такого оцінювання – професійна суддівська діяльність. Жоден із документів вказаних вище міжнародних та європейських організацій не містить положень щодо використання в якості інструмента індивідуальної оцінки (атестації) іспиту з питань права.
Європейські моделі оцінювання
У практиці країн-членів Ради Європи використовуються формальні та неформальні моделі оцінювання.
Формальна модель оцінювання передбачає функціонування органу з оцінювання, склад та повноваження якого визначаються законом. Законодавчо також визначаються мета оцінювання, застосовні критерії, процедура оцінювання та її можливі наслідки, процесуальні гарантії прав судді при проведенні оцінювання щодо нього. У деяких країнах таке формальне оцінювання покладається на голів судів або спеціально уповноважених суддів-перів. Формальна система оцінювання суддів є домінуючою (Австрія, Бельгія, Болгарія, Естонія, Франція, Грузія, Німеччина, Греція, Угорщина, Італія, Молдова, Нідерланди, Польща, Румунія, Іспанія та ін.).
Неформальна модель оцінювання не передбачає формалізованих норм або критеріїв, як правило, не має прямих наслідків для судді, який проходить оцінювання. Неформальне оцінювання може проводитися у вигляді обговорення, неформального збору інформації про суддю тощо (Чеська Республіка, Данія, Фінляндія, Ісландія, Норвегія, Швеція, Швейцарія, Велика Британія).
Метою проведення оцінювання за будь-якої моделі може бути отримання інформації:
• про якість роботи суддів (оцінка досягнень і навичок, виявлення потреб у навчанні та забезпечення зворотного зв’язку);
• для прийняття рішень про заохочення суддів чи просування їх по службі;
• для визначення елементів суддівської винагороди або пенсійного забезпечення на основі індивідуальної продуктивності роботи судді;
• для можливого подальшого вирішення питань щодо дисципліни судді тощо.
При цьому у висновку № 17 (2014) КРЄС щодо оцінювання діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади від 24 жовтня 2014 року зазначено, що «хоча порушення етичних та професійних норм/стандартів можуть бути враховані в процесі оцінювання, держави-члени мають чітко відрізняти оцінювання від дисциплінарного провадження та процесів… Довічне призначення не повинно припинятися лише через негативну оцінку. Воно має припинятися виключно у випадку серйозних порушень дисциплінарних або кримінальних положень, визначених законом, або в разі неминучого рішення, об’єктивно винесеного в процесі оцінювання, стосовно того, що суддя не може або не бажає виконувати свої судові обов’язки відповідно до мінімального прийнятого стандарту».
Критерії оцінювання
Застосовувані в Європі критерії проведення оцінювання можна розділити на дві групи: 1) кількісні; 2) якісні. КРЄС, у свою чергу, рекомендує використовувати обидві грипи критеріїв.
Кількісні критерії передбачають оцінку кількості справ, які розглядає суддя, що проходить оцінювання, час, який затрачається на розгляд кожної зі справ, а також середній час, потрібний для винесення судового рішення. У деяких державах продуктивність судді оцінюється на основі фіксованої квоти (наприклад, Іспанія) або середньої кількості рішень, винесених іншими суддями (Німеччина, Польща).
Якісні критерії охоплюють: професійну компетентність (знання закону/права, здатність вести процес, писати мотивовані рішення); персональну компетентність (здатність працювати під тиском та справлятися із великим обсягом роботи, здатність приймати рішення, відкритість до розвитку та нових технологій); соціальну компетентність (здатність до медіації, повага до позицій сторін, здатність керувати продуктивною дискусією); у випадках, коли йдеться про призначення на адміністративні посади, – адміністративний досвід, здатність вести команду за собою та керувати нею.
Особливо враховується рівень аналітичних здібностей судді і спосіб, в який він вирішує складні справи. У багатьох державах кількість або відсоток рішень, скасованих в апеляційному порядку, є показником, якому надається велике значення в процесі оцінювання (Греція, Польща, Румунія, Іспанія). В інших країнах (Франція і Австрія) через принцип незалежності судової системи не враховується ані кількість рішень, скасованих в апеляційному порядку, ані причини їх скасування, за винятком ситуацій, коли вони вказують на серйозні помилки.
У практиці європейських країн при оцінці діяльності суддів беруться до уваги також здатність співпрацювати з іншими колегами, працювати в нових сферах права і готовність взяти на себе такі додаткові обов’язки в адмініструванні судом, як наставництво і навчання новопризначених суддів. Організаторські навички, трудова етика чи наукова діяльність, така, як публікації й читання лекцій, також вважаються чинниками для оцінки.
У Королівстві Нідерланди застосовується система якості (EFQM-model – Еuropean Foundation for Quality Management), якою враховуються наступні критерії: безсторонність та чесність судді, швидкість роботи та своєчасність її виконання, компетентність (кількість скасованих рішень, співвідношення справ, що розглядаються колегіально чи одноособово), юридична єдність суддів відповідного суду, поведінка з учасниками процесу.
Форми оцінювання
У практиці європейських країн застосовуються наступні форми оцінювання:
– ознайомлення з рішеннями судді;
– оцінка статистичних даних щодо роботи судді;
– відвідування засідань, на яких головує суддя та проведення бесіди з ним;
– отримання документа про самооцінку судді;
– збирання іншої інформації про суддю (від учасників процесу, інших суддів цього суду, суддів апеляційного суду) тощо.
Періодичність проведення оцінювання в практиці країн Європи значно різниться (Франція – 2 роки, Молдова – 3 роки, Німеччина – 5 років, Італія – диференційовано через 2, 11 чи 7 років). КРЄС рекомендує, щоб оцінювання не проходило занадто часто, аби не справляти враження постійного нагляду, який за самою своєю природою може загрожувати незалежності судової влади.
Оформлення результатів і види оцінювання
Оформлення результатів атестації:
• список критеріїв з відмітками про рівень відповідності судді у балах чи відсотках;
• текстовий звіт тощо.
Види оцінювання:
• загальне – проводиться з різною періодичністю, але не для кожного конкретного судді, а для всього суду. Метою є ранжування всіх суддів.
• спеціальне – провадиться в разі, якщо суддя претендує на зайняття посади в іншому суді або залишає посаду за сімейними обставинами чи задля роботи в державній адміністрації.
Відповідно до рекомендацій КРЄС, формальне індивідуальне оцінювання суддів повинно допомагати у вдосконаленні та підтримці високоякісної судової системи в інтересах громадян держав. В свою чергу воно повинно допомогти в підтримці довіри громадськості до судочинства. Це вимагає, щоб громадськість була в змозі зрозуміти загальні принципи й порядок процесу оцінювання через доступність процедурних рамок та методів оцінювання.
Однак процес індивідуального оцінювання в цілях кар’єрного росту або заохочення не повинен враховувати громадську думку щодо судді, яка не завжди може бути результатом повної чи повністю зрозумілої інформації. Процес і результати окремого оцінювання мають залишатися конфіденційними й не повинні оприлюднюватися.
Пропозиції до законопроекту
Підсумовуючи все вищенаведене та на основі проведеного аналізу, пропонуємо при доопрацюванні законопроекту, зокрема статті 87, визначити, що кваліфікаційна атестація проводиться Вищою кваліфікаційною комісією суддів України у формі індивідуального оцінювання діяльності судді та включає в себе:
• дослідження результатів діяльності судді на посаді та матеріалів суддівського досьє;
• проведення атестаційної співбесіди.
Дослідження результатів діяльності судді повинно передбачати аналіз кількісних та якісних показників роботи судді на посаді. Кількісні показники роботи судді відображаються в суддівському досьє. Якісні показники роботи судді визначаються його професійною компетентністю, зокрема, рівнем знань права, спроможністю проводити судові засідання, здатністю писати вмотивовані рішення та справлятися зі значним обсягом роботи, вмінням виявляти повагу до прав та свобод осіб, які беруть участь у розгляді справ (матеріалів проваджень).
Оцінка якісних показників роботи судді, на нашу думку, повинна здійснюватися на основі звіту судді-інспектора, призначеного Вищою кваліфікаційною комісією суддів України. Порядок та критерії призначення Вищою кваліфікаційною комісією суддів України судді-інспектора, а також методика підготовки звіту щодо оцінки суддею-інспектором якісних показників роботи судді визначаються положенням, що затверджується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України за погодженням із Радою суддів України.
Атестаційна співбесіда повинна бути підсумковим етапом проведення індивідуального оцінювання діяльності судді та полягати в обговоренні узагальнених результатів (кількісних та якісних показників) роботи судді на посаді за участі такого судді.
З урахуванням європейських стандартів, кваліфікаційна атестація не повинна проводитися щодо суддів вищих спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду України.
Микола ОНІЩУК, ректор Національної школи суддів України,
доктор юридичних наук
Юридичний Вісник України. – 7-13 лютого 2015. – № 5 (1022)
