Карта вскрыта
Что и как предлагает изменить в судах Президент Украины: полный анализ дорожной карты реформы судебной власти — проекта закона «Об обеспечении права на справедливый суд».
Наверное, впервые за многие годы государственные мужи Украины продолжали работать, когда большинство офисов закрылись на каникулы в связи с новогодними праздниками. Именно в этот период, вечером 26 декабря 2014 года, глава государства внес в парламент проект Закона Украины «Об обеспечении права на справедливый суд» (рег. № 1656), которым излагается в новой редакции Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и вносятся изменения еще в девять законов, включая Закон Украины «О Высшем совете юстиции» и процессуальные кодексы.
Имея статус безотлагательного, законопроект был рассмотрен комитетами, в том числе основным — Комитетом по вопросам правовой политики и правосудия, уже 27 декабря, получив общий вывод о возможности принятии за основу. 28 декабря проект включили в повестку дня текущей сессии парламента, а уже в первый день пленарных заседаний парламента в 2015 году, 13 января, приняли за основу. Одновременно парламентарии поддержали и проект Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» относительно усовершенствования основ организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами» (рег. № 1497), внесенный 17 декабря 2014 года народными депутатами Украины Оксаной Сыроид, Еленой Сотник, Андреем Журжием, Леонидом Емцем, Иваном Крулько. Оба проекта по факту можно назвать альтернативными, но юридически они в таком формате не оформлены, правда, дальнейшее их прохождение будет взаимосвязано: парламентарии решили создать рабочую группу при Комитете по вопросам правовой политики для доработки на базе проектов единого, который и будет предложен к принятию во втором чтении. С учетом календарного плана работы парламента в начале февраля такой закон может быть принят. С большой долей вероятности можно предположить, что именно президентский акт будет взят за основу, хотя он может претерпеть немало изменений, поэтому предлагаем детальный анализ основных предложений президентской реформы.
Напомним: заместитель главы Администрации Президента Украины Алексей Филатов, курировавший работу над проектом, неоднократно подчеркивал, что документ является первым из проектов, направленных на проведение судебной реформы (за ним последуют другие) и подготовлен в рамках действующей Конституции Украины, работа над изменениями в которую также ведется. Следовательно, часть изменений, возможно, окажутся временными. Главная задача, которую ставили перед собой авторы проекта, — найти действенные инструменты очищения судейского корпуса от недостойных представителей. Именно на этих нормах мы предлагаем остановиться подробнее (анализ изменений относительно Высшего совета юстиции смотрите в материале «День перевыборов», «Юридическая практика, № 1–2 (889–890) от 13 января 2015 года).
Старое по-новому
Одно из главных нормотворческих ноу-хау президентской законодательной инициативы — возвращение к квалификационным классам судей. Напомним, что такой институт на Украине был закреплен Законом «О статусе судей», который действовал до проведения судебной реформы 2010 года. В предлагаемой главой государства новой редакции законодательства о судоустройстве и статусе судей предусмотрен порядок проведения квалификационной аттестации судей (глава I раздела V). Квалификационная аттестация проводится ВККС и заключается в оценке профессионального уровня судьи и принятии мотивированного решения о присвоении ему соответствующего квалификационного класса. Установлены два основания для квалификационной аттестации: первое — заявление судьи о присвоении соответствующего квалификационного класса (кроме пятого, который присваивается сразу после назначения на должность судьи впервые), второе — решение ВККС о назначении квалификационной аттестации судьи в связи с наложением дисциплинарного взыскания. По результатам проведения квалификационной аттестации на основании мотивированного заключения ВККС может принять несколько решений: присвоить судье высший, чем ранее присвоенный, квалификационный класс; подтвердить ранее присвоенный квалифкласс или же присвоить низший. Принимая последнее решение (об установлении низшего квалификационного класса, чем тот, который соответствует должности судьи в соответствующем суде), ВККС вносит представление о переводе судьи в суд низшего уровня органу, который его избрал или назначил (в отношении судей апелляционных судов), то есть парламенту или Президенту, или во ВСЮ (в отношении судей Верховного и высших специализированных судов).
Если сравнивать предлагаемый порядок присвоения квалификационных классов с ранее существующим, то в старой редакции законодательства о статусе судей в рамках проведения аттестации такой возможности, как присвоение судье низшего квалифкласса, что влечет за собой его «понижение» по карьерной лестнице, не предусматривалось. В случае же выявления несоответствующего для осуществления правосудия уровня профессиональных знаний судьи квалификационная комиссия судей (напомним, что ранее на Украине была разветвленная система квалифкомиссий) своим решением могла отложить аттестацию и предоставить судье срок для повышения профессиональной квалификации и приобретения соответствующих знаний, но не более шести месяцев. Если по истечении установленного срока квалификационная комиссия снова сделала вывод о несоответствии уровня профессиональных знаний судьи занимаемой должности, она принимала решение, которым информировала об этом председателя соответствующего суда и орган, назначивший или избравший судью, для решения вопроса об освобождении судьи от должности. Данное решение судья имел право обжаловать в ВККС. Понижение квалификационного класса в старой реакции Закона наряду с выговором было видом дисциплинарного взыскания. В предлагаемой в законопроекте № 1656 новой редакции Закона о судоустройстве и статусе судей фактически предусмотрено, что присвоение судье низшего квалификационного класса может быть как одним из видов дисциплинарного взыскания, так и результатом проведения квалификационной аттестации.
В зависимости от соответствия судьи требованиям, предусмотренным новой редакцией Закона, ему может быть присвоен один из пяти квалификационных классов судей: первый, второй, третий, четвертый или пятый (напомним, что ранее было шесть классов — помимо вышеперечисленных, присваивался еще и высший). Классовая «планка» для разных инстанций дифференцированна. Так, судьей Верховного Суда Украины (ВСУ) может быть служитель Фемиды, имеющий не ниже первого квалифкласса, высшего специализированного суда — не ниже третьего, апелляционной инстанции — не ниже четвертого. Как уже отмечалось, судье, который принял присягу, автоматически присваивается пятый квалификационный класс.
Предлагаются следующие критерии квалификационной аттестации: профессиональная компетентность (знание права, способность проводить судебное заседание и принимать решение), личная компетентность (способность справляться с объемом работы, самоорганизованность), социальная компетентность (уравновешенность, стрессовая устойчивость, коммуникативность), способность повышать свой профессиональный уровень и осуществлять правосудие в суде соответствующего уровня. Определять порядок и методологию установления соответствия судьи требованиям, предусмотренным для соответствующих квалификационных классов, будет ВККС по согласованию с Советом судей Украины. Квалификационные классы присваиваются судьям, успешно сдавшим аттестационный экзамен по критериям, определенным ВККС для соответствующего квалификационного класса, при наличии определенного опыта работы в должности судьи: для первого класса — не менее 15 лет, для второго — не менее 10 лет, для третьего — не менее 5 лет (на должности судьи апелляционной инстанции), для четвертого — не менее 3 лет. При этом в законопроекте содержится оговорка, что предусмотренные требования относительно опыта работы не применяются к лицу, которое имеет научную степень и стаж научной деятельности в области права или научно-педагогической деятельности в области права в высшем учебном заведении или высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку специалистов образовательной степени «магистр», не менее 20 лет, или является судьей Конституционного Суда Украины в отставке. Также прописывается, что в исключительных случаях ВККС «в интересах надлежащего осуществления правосудия в конкретном суде» может принять решение о присвоении соответствующего квалификационного класса судьи лицу, имеющему меньший в отличие от установленного опыт работы в должности судьи. Кроме того, за ВККС закрепляется право, независимо от успешной сдачи соответствующего экзамена и наличия необходимого опыта работы, отказать судье в присвоении квалификационного класса на основаниях, определенных в ее решении.
Проверочный ход
Последняя оговорка связана с тем, что квалификационная аттестация, помимо собственно аттестационного экзамена, который проводится в формате письменного анонимного тестирования и выполнения практического задания (тестовые вопросы и практические задания аттестационного экзамена для судей составляются с учетом принципов инстанционности и специализации, а порядок сдачи экзамена и методика оценивания определяются положением, утверждаемым ВККС по согласованию с Советом судей Украины), включает также исследование судейского досье и проведение аттестационного собеседования (заключается в обсуждении результатов исследования судейского досье). Понятие «судейское досье» вводится в законодательство о судоустройстве и статусе судей впервые. Досье должно содержать информацию о следующем:
— об эффективности осуществления судопроизводства судьей (общее количество рассмотренных дел; количество отмененных судебных решений и основания их отмены; наличие и количество решений, которые стали основанием для вынесения решений международными судебными учреждениями и другими международными организациями, которыми установлено нарушение Украиной международно-правовых обязательств; количество измененных судебных решений и основания их изменения; соблюдение сроков рассмотрения дел; средняя продолжительность изготовления текста мотивированного решения; судебная нагрузка по сравнению с другими судьями в соответствующем суде, регионе с учетом инстанционности, специализации суда и судьи);
— о дисциплинарной ответственности судьи (количество жалоб на действия судьи, количество дисциплинарных производств и их результаты);
— данные о соответствии судьи этическим и антикоррупционным критериям (в частности, о соответствии расходов и имущества судьи и членов его семьи, а также близких лиц задекларированным доходам);
— о прохождении судьей подготовки и повышения квалификации в Национальной школе судей Украины.
Ведение судейского досье будет обеспечивать ВККС на основании положения, которое утверждается Советом судей Украины. В заключительных и переходных положениях (подпункт 1 пункта 14) предлагаемой редакции Закона о судоустройстве и статусе судей предусмотрено, что Государственная судебная администрация Украины (ГСА) должна обеспечить создание и передачу ВККС судейских досье за период с 1 января 2010 года поэтапно, со дня вступления в силу настоящего Закона: в отношении судей ВСУ и судей высших специализированных судей — в течение трех месяцев, в отношении судей апелляционных судов — в течение шести месяцев, в отношении судей местных судов — в течение 12 месяцев.
Пошаговая аттестация
Согласно общим правилам, квалификационная аттестация судьи проводится ВККС не позднее двух месяцев со дня поступления соответствующего письменного обращения судьи. Независимо от принятого решения судья может инициировать проведение его квалификационной аттестации не ранее чем через один год со дня принятия решения Комиссией по результатам его последней аттестации. При этом в переходных и заключительных положениях новой версии специального судейского Закона прописывается, что со вступлением в силу этого Закона все судьи судов общей юрисдикции продолжают осуществлять правосудие без присвоения класса. Предусмотрен поэтапный алгоритм проведения аттестации всех служителей Фемиды. Сначала аттестация проводится в наивысшей и высших инстанциях — Верховном и высших специализированных судах — в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона. На протяжении двух лет должны аттестовать судей апелляционных судов. При этом устанавливается, что аттестация судей, которые подали на момент вступления в силу настоящего Закона заявление об избрании судьей бессрочно, проводится в первую очередь в соответствии с графиком, установленным ВККС. Комиссия также определяет сроки для проведения первичной квалификационной аттестации судей местных судов, принявших присягу судьи до вступления в силу данного Закона и осуществляющих правосудие. Предусмотрено, что если по результатам первичной квалификационной аттестации судье не установлен квалификационный класс, он отстраняется от правосудия и направляется для переподготовки в Национальную школу судей Украины с последующим проведением повторной первичной квалификационной аттестации. Повторное неприсвоение низшего — пятого — квалификационного класса является основанием для вывода ВККС о направлении рекомендации в Высший совет юстиции для решения вопроса о внесении представления об увольнении судьи с должности на основании нарушения присяги. Первичная квалификационная аттестация судей ВСУ, высших специализированных судов, апелляционных судов осуществляется квалификационной и дисциплинарной палатами ВККС совместно путем формирования коллегий из трех членов по принципу смешанного представительства каждой из палат Комиссии.
Дать отбор
С 2010 года деятельность Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС) находилась под пристальным вниманием общественности (и не только юридической) в основном в связи с отбором кандидатов на должность судьи впервые. Грядущая судебная реформа не вносит кардинальных изменений в существующую ныне процедуру отбора будущих судей.
Президентским законопроектом № 1656, естественно, не изменяются требования к кандидатам на должность судьи. Точечные изменения предлагается внести на стадии назначения на должность судьи впервые. К примеру, указывается, что сначала ВККС принимает решение об оглашении и проведении отбора, а затем размещает соответствующее объявление. Срок подачи документов — не менее 30 дней. В объявлении должен указываться крайний срок подачи документов и прогнозированное количество вакансий в судах.
Первый экзамен, который сдают кандидаты, анонимное тестирование, предлагается назвать отборочным экзаменом. Далее все привычно: проведение специальной проверки, прохождение специальной подготовки, сдача квалификационного экзамена. Затем идет зачисление кандидатов в резерв, определение их рейтинга, обнародование списка кандидатов-резервистов. Интересно, что в предлагаемом пункте 12 статьи 66 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» нет уточнения, что ВККС должна объявить конкурс только среди резервистов.
Напомним, что по действующей процедуре рекомендацию ВККС рассматривает Высший совет юстиции (ВСЮ), по результатам чего решает, направлять Президенту Украины представление или нет. Законопроектом № 1656 предлагается уточнить, что ВСЮ рассматривает вопрос о соблюдении ВККС определенной Законом процедуры (стадий назначения кандидата на должность судьи). Такая формулировка, видимо, поможет избежать негативных решений ВСЮ по причине плохо подготовленного кандидатом реферата.
Перечень документов, необходимых для участия в отборе, тоже не содержит кардинальных изменений, разве что говорится о необходимости подавать не выписку, а копию трудовой книжки, заявление о проведении проверки, предусмотренной Законом Украины «Об очищении власти». Также в проекте указывается, что прием документов заканчивается в день, определенный в объявлении как конечный срок (ныне — за два дня до проведения отбора кандидатов, что значительно усложняет работу секретариата Комиссии).
Предлагается на законодательном уровне закрепить, что ВККС обязана обеспечить прозрачность отборочного и квалификационного экзаменов. На каждом из их этапов и во время проведения работ могут присутствовать представители СМИ, общественных организаций, органов судейского самоуправления, судьи, адвокаты.
Документом предлагается уточнить, что отборочный экзамен проводится не только с целью проверки уровня общих теоретических знаний кандидата в сфере права (так, как сейчас), но и с целью проверки уровня владения государственным языком, оценки личных морально-психологических качеств кандидата.
Президентский законопроект также предлагает закрепить в Законе, что проверка работ осуществляется после отборочного экзамена в присутствии кандидата, определяется проходной балл, который не может быть ниже 75 % (в принципе так было во время предыдущих отборов — работы проверялись в присутствии некоторых кандидатов, а результаты обнародовались буквально на следующий день).
С 6 до 12 месяцев предлагается увеличить срок специальной подготовки, а стипендию для слушателей Национальной школы судей Украины установить в размере не менее половины должностного оклада судьи местного суда общей юрисдикции. В действующем Законе — не менее двух третей должностного оклада судьи, что часто вызывало недоумение у юридической общественности, считающей, что это много…
Как известно, если слушатель отчислен из школы или прекратил обучение по собственной инициативе, он должен возместить средства, потраченные на его подготовку. Сейчас предлагают расширить перечень «возместительных» условий: если слушатель «неуспешно исполняет программу спецподготовки», если без уважительных причин не явился на квалификационный экзамен, если в течение трех лет (с момента зачисления в резерв) не подал заявление об участии в конкурсе и если он по собственному желанию исключен из резерва.
Раньше члены ВККС ломали голову над тем, как в рамках квалификационного экзамена проверить личные и моральные качества кандидатов. Теперь предложено решение этой проблемы, ибо такого требования в проекте соответствующей статьи Закона нет. Как указано выше, «личные морально-психологические качества» нужно проверить в ходе отборочного экзамена. Однако законопроект № 1656 умалчивает о том, каким образом следует это осуществить. Интересно, что президентским законопроектом предлагается установить сразу и проходной балл — 75 %. Те, кто набрал меньше 75 % от максимально возможного балла, считаются не сдавшими квалификационный экзамен. В рейтинге кандидатов должны отдельно отображаться баллы по заданиям, оценивающие способность кандидата быть судьей по разным специализациям. Также указано, что нарушение процедуры проведения квалификационного экзамена может быть обжаловано в порядке, определенном Кодексом административного судопроизводства Украины. По действующей процедуре только результаты экзамена могут быть обжалованы в Высшем совете юстиции.
Правила проведения конкурса (статья 73 законопроекта) на замещение вакансий судей также практически не меняются. Лишь уточняется, что ВСЮ может отказаться от внесения представления Президенту Украины о назначении кандидата судьей, если нарушен порядок назначения на должность судьи. Это решение может быть обжаловано в Высшем административном суде Украины.
Назначение на должность судьи — по-прежнему в компетенции Президента Украины.
Судебные миграции
Перевод судьи на должность судьи в другой суд в пределах пятилетнего срока осуществляется по результатам конкурса, проведенного в порядке статьи 73 законопроекта. То есть, согласно проекту, президентский указ о переводе судей должен быть издан на основании представления ВСЮ, принятого по рекомендации ВККС. Сейчас рекомендация Комиссии о переводе судьи в другой суд направляется сразу Президенту Украины.
В соответствии с законопроектом перевод судьи в другой суд того же уровня может проводиться и без конкурса в случаях реорганизации, ликвидации, прекращения работы суда или в порядке дисциплинарного производства.
Что же предлагают изменить в порядке избрания на должность судьи бессрочно? Как говорят, все новое — хорошо забытое старое. В нашем случае старое не так уж и забыто. Авторы законопроекта предлагают отказаться от участия профильного парламентского комитета в процедуре избрания «бессрочников». Так, ВККС проверяет сведения о кандидате, исследует его судейское досье (ноу-хау законопроекта), учитывает показатели и принимает мотивированное решение. Если решение позитивное, соответствующая рекомендация направляется во ВСЮ.
Интересно, что с заявлением в ВККС о предоставлении «бессрочной» рекомендации может обратиться не только кандидат, уволенный с должности в связи с истечением срока, на который был назначен, ранее не обращавшийся в ВККС (как это происходит сейчас), но и кандидат, уволенный с должности по его заявлению об отставке, или кандидат, который ранее был избран судьей бессрочно, но уволился по собственному желанию, на протяжении трех лет со дня увольнения.
Что касается принятия решения о предоставлении или отказе в предоставлении рекомендации кандидату для избрания на должность судьи бессрочно, отметим, что президентский законопроект предлагает ограничить ВККС сроками. Так, соответствующий вопрос должен рассматриваться не позднее двух месяцев до окончания срока пребывания судьи в должности. Уточняется, что на заседании ВККС при решении данного вопроса могут присутствовать любые заинтересованные лица.
По действующему законодательству негативное для кандидата решение ВККС может быть обжаловано в Высшем совете юстиции, по проекту изменений — только в суде.
Статью, касающуюся рассмотрения и принятия парламентом решения об избрании кандидата на должность судьи бессрочно (статья 81 проекта Закона), предлагается сузить к двум абзацам, содержащим нормы о том, что соответствующий порядок устанавливается этим Законом и регламентом парламента, и о том, что в случае неизбрания кандидата ВСЮ вносит представление об его увольнении.
Оснований прибавилось
Кардинальные изменения судебная реформа по-президентски предусматривает не только в положениях относительно квалификации судьи, но и в нормах, касающихся их дисциплины.
Отдельно стоит остановиться на основаниях дисциплинарной ответственности судей. Их перечень существенно расширен. В случае принятия законопроекта «загреметь под дисциплинарку» можно будет за совершенные умышленно или вследствие небрежности следующие действия: незаконный отказ в доступе к правосудию; неуказание мотивов принятия или отклонения аргументов сторон; нарушение основ гласности и открытости судебного процесса; необеспечение обвиняемому права на защиту; неуведомление органов судейского самоуправления и правоохранительных органов о случаях вмешательства в деятельность судьи относительно осуществления правосудия; неуведомление (несвоевременное уведомление) Совета судей Украины о реальном или потенциальном конфликте интересов судьи; вмешательство в процесс осуществления судопроизводства другими судьями; использование статуса судьи с целью незаконного получения материальных благ; допущение судьей недобросовестного поведения; а также в случае выявления несоответствия уровня жизни судьи задекларированным доходам. Мы привели неполный перечень оснований, в проекте Закона он является исчерпывающим.
В законопроекте указывается, что право на обращение относительно поведения судьи имеет любое лицо (в принципе, ничего нового). Однако уточняется, что граждане осуществляют это право лично или через адвоката, юрлица — через адвоката, а органы государственной власти и органы местного самоуправления — через адвоката или прокурора.
Важно то, что адвокат, прокурор обязаны проверить факты, которые могут повлечь дисциплинарную ответственность судьи до подачи соответствующего заявления. Отметим: такое обязательство может значительно уменьшить количество необоснованных жалоб — ими сейчас буквально завалена ВККС.
В Законе также предлагается закрепить перечень сведений, которые должна содержать жалоба (заявление) на судью. Кроме того, сохраняется положение о недопущении злоупотребления правом обращения в дисциплинарный орган. Однако дополняется, что за «подачу заведомо безосновательной жалобы о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности адвокатом или прокурором он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности» (пункт 4 статьи 93 проекта Закона).
Также в проекте закона № 1656 четко устанавливаются основания, когда обращение возвращается членом Комиссии без рассмотрения. Среди них выделим следующие: обращение не соответствует определенным требованиям; содержит выраженные в неприличной форме высказывания, унижающие честь и достоинство каких-либо лиц; указанные в обращении сведения касаются только поведения участников процесса, работников аппарата суда, других лиц: в обращении поднимается вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности судей, уволенных с должности, судей Верховного Суда Украины, высших специализированных судов, а также судей, полномочия которых прекращены в связи со смертью; обращение касается обжалования судебного решения; факты ненадлежащего поведения судьи уже были предметом проверки, по которой принято соответствующее решение.
В порядок осуществления дисциплинарного производства в отношении судьи предлагается внести следующие изменения: член ВККС, проводивший проверку, не принимает участия в принятии решения об открытии или об отказе в открытии дисциплинарного дела. Решение об открытии или об отказе в открытии дисциплинарного дела обжалованию не подлежит. К слову, законопроектом № 1656 уточняется, что «дисциплинарное» заседание ВККС — открытое, и на нем могут присутствовать любые заинтересованные лица.
Перечень прав судьи в ходе дисциплинарного производства предлагается дополнить правом ходатайствовать о вызове свидетелей.
Важно то, что президентским законопроектом предусматривается увеличение срока, в течение которого к судье можно применить дисциплинарное взыскание: от одного года до трех.
Дисциплинарное разнообразие
В соответствии с действующим законодательством за дисциплинарный проступок судье грозил только выговор, который фактически ни на что не влиял — своего рода «черная метка» в биографии судьи, исчезающая через год, если судья не провинился.
Что же предлагают современные реформаторы? Разнообразить дисциплинарный инструментарий. К судьям могут применяться предупреждение, выговор (с лишением права на получение добавок к должностному окладу на протяжении одного месяца), строгий выговор (с лишением права на получение добавок к должностному окладу на протяжении трех месяцев), временное (от одного до шести месяцев) отстранение от осуществления правосудия с лишением права на получение добавок к должностному окладу судьи и обязательным прохождением аттестации для подтверждения квалификационного класса, перевод судьи в другой суд того же уровня и той же специализации, понижение судьи в квалификационном классе (без перевода в суд низшего уровня, если полученный в результате понижения низший класс позволяет судье осуществлять правосудие в суде соответствующего уровня; с переводом в суд низшего уровня, если полученный в результате понижения низший класс не позволяет судье осуществлять правосудие в суде соответствующего уровня). И самая строгая мера наказания, которая не нова для национального законодателя, — заключение о направлении рекомендации во ВСЮ для решения вопроса о внесении представления об увольнении судьи с должности в связи с нарушением присяги.
Если у судья имеет одно непогашенное дисциплинарное взыскание и провинился еще раз, к нему должно быть применено более строгое дисциплинарное взыскание. Судья, имеющий непогашенное дисциплинарное взыскание, не может принимать участие в конкурсе на занятие должности в другом суде.
Вернемся еще к такой мере ответственности, как направление Комиссией заключения в Высший совет юстиции о нарушении судьей присяги. Действующее законодательство не уточняло случаев, когда это взыскание может быть применено. Законопроектом эта «оплошность» исправляется. Так, взыскание применяется, во-первых, если судья осуществил действия, порочащие звание судьи или подрывающие авторитет правосудия; во-вторых, если судья осуществил дисциплинарное правонарушение, имея непогашенное дисциплинарное взыскание (кроме предупреждения и выговора), или имеет два непогашенных дисциплинарных взыскания; в-третьих, при установлении факта недобросовестного поведения судьи (об этом указано в пункте 12 части 1 статьи 92 данного законопроекта); в-четвертых, в случае признания судом судьи виновным в совершении коррупционного правонарушения.
Интересно, что информация о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности должна обнародоваться не только на сайте ВККС, но и на сайте суда, в котором судья работает. В частности, согласно проекту, должны публиковаться данные о судье, вид взыскания, копия решения ВККС.
Членство в ВККС
Президентским законопроектом предлагается не только увеличить количественный состав ВККС, но несколько изменить подходы к избранию ее членов. В настоящее время Комиссия должна состоять из 11 членов, проектом предусматривается включить в ее состав 14 человек. В ВККС предлагается сделать две палаты — квалификационную и дисциплинарную.
Съезд судей должен назначить не шесть (как сейчас), а восемь членов (по четыре в каждую палату) из числа судей, избранных на должность судьи бессрочно, или судей в отставке. Съезд ученых — два члена (по одному в каждую палату). По одному члену назначают омбудсмен и председатель Государственной судебной администрации Украины, однако оговаривается, что кандидат должен быть из числа лиц, не являющихся судьями.
Интересно, что министр юстиции не имеет квоты назначать члена ВККС. Зато появляется возможность избрать двух членов Комиссии у съезда адвокатов Украины. В переходных и заключительных положениях законопроекта указано, что члены ВККС, назначенные по квоте министра юстиции, омбудсменом, председателем ГСА Украины до вступления в силу закона, осуществляют свои полномочия на протяжении четырех лет со дня их назначения. После вступления в силу закона адвокатский съезд избирает одного члена ВККС, а после окончания полномочий у члена Комиссии по квоте министра юстиции — дополнительно еще одного.
В соответствии с законопроектом № 1656 срок полномочий членов ВККС — четыре года (по действующему законодательству срок составляет шесть лет, хотя ранее — только три). Также предлагается вернуть норму, отмененную с подачи старого состава ВККС, о том, что одно и то же лицо не может осуществлять полномочия члена ВККС два срока подряд.
Также прописывается, что члены ВККС должны в своей деятельности и за ее пределами соблюдать наивысшие стандарты этического поведения (стандарты, применяемые к судьям).
Отметим, что запрет для лиц, входивших в состав ВККС до вступления в силу Закона «О восстановлении доверии к судебной власти на Украине», на членство в ВККС сохраняется.
Лицо, которое имеет намерение (и соответствует требованиям) быть избранным в члены ВККС по квоте одного из съезда, должно обратиться в секретариат Комиссии с заявлением и предоставить определенный пакет документов. Секретариат регистрирует кандидатов, составляет их перечень и отправляет органу, созывающему соответствующий съезд. Данный перечень должен быть обнародован на сайте Комиссии.
Избранным на должность члена ВККС считается кандидат, который по результатам тайного голосования получил большинство голосов избранных делегатов соответствующего съезда.
Президентским законопроектом регулируется и вопрос созыва съезда представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений. Интересно, что время и место проведения съезда определяется Комиссией, а в случае отсутствия кворума — центральным органом исполнительной власти в сфере образования и науки.
На законодательном уровне предлагается закрепить необходимость проведения публичного конкурса для определения члена ВККС (из числа судей в отставке или других юристов) по квоте омбудсмена и председателя ГСА Украины. Подобный публичный конкурс уже проводился Минюстом в прошлом году.
Перечень условий, при которых прекращаются полномочия члена ВККС, несколько расширяется, в их числе — совершение аморального проступка.
Законопроектом устанавливается публичность повесток дня заседаний ВККС. Так, председатель ВККС определяет дату, время и место проведения заседания Комиссии, вопросы повестки дня, не позже десяти дней до заседания уведомляет об этом лицо, относительно которого рассматривается вопрос, и обнародует эту информацию на официальном сайте ВККС (кроме заседаний по организационным вопросам).
Увеличивается и должностной оклад члена ВККС. Согласно проекту, он должен устанавливаться в размере вознаграждения судьи Верховного Суда Украины.
Законопроектом предлагается определить и требования к дисциплинарным инспекторам ВККС. Так, служба инспекторов Комиссии формируется из числа лиц, имеющих полное высшее юридическое образование и опыт работы в сфере права свыше пяти лет.
Верховный ярус
Отличительной чертой президентского проекта можно назвать полное сохранение на первом этапе нынешней судебной системы. Ни специализации, ни инстанции не предлагается ликвидировать. Такой подход поясняется тем, что прежде чем выстраивать систему судов, надо наполнить судебную власть реальным смыслом, а потом уже определяться с формой. Этот момент положителен сразу в двух аспектах. Во-первых, не потребует дополнительных материальных затрат в экономически сложный год, во-вторых, не будет порождать не актуальную сегодня дискуссию.
Главное системное изменение, которое предвидится в случае принятия этого акта в качестве закона, заключается в изменении статуса и роли Верховного Суда Украины в системе судов общей юрисдикции. ВСУ будет не формально наивысшим органом в этой системе, как это было последние четыре года, а приобретет реальные процессуальные полномочия для реализации поставленных перед ним задач.
Статусу ВСУ все также отведена глава 5 раздела II новой редакции Закона «О судоустройстве и статусе судей». Отличает ВСУ, помимо статуса наивысшего, то, что количество судей в суде устанавливается непосредственно законом (48 судей), в то время как количество в судей в других судах определяется ГСА Украины по согласованию с Советом судей Украины.
Одним из основных положений, касающихся ВСУ в Законе о судоустройстве, на наш взгляд, является указание на то, что ВСУ в установленных законом случаях рассматривает судебные дела соответствующей специализации как суд апелляционной или кассационной инстанции и осуществляет правосудие в порядке, установленном процессуальным законом. Сейчас статья 38 Закона конкретно определяет, что компетенция ВСУ — пересмотр решений кассационных судов на основаниях неодинакового применения норм материального права и в случае признания судебного решения нарушающим международные обязательства Украины международным юрисдикционным органом. Таким образом, законодатель исключает из Закона о судоустройстве нормы, регулирующие процессуальные вопросы, отсылая в этой части непосредственно к процессуальным кодексам. Это означает, что конкретные процессуальные права ВСУ будут определяться кодексом соответствующего судопроизводства и могут быть изменены в случае изменения их норм. Причем такое изменение не будет влиять на статус ВСУ как наивысшего органа в судебной системе.
Еще одно немаловажное полномочие ВСУ как наивысшего судебного органа — осуществление анализа судебной статистики и обобщение судебной практики. Для органа, ответственного за единство судебной практики, такое предложение вполне логично.
Что касается внутренней организации ВСУ, отметим, что она не предполагает существенных изменений. Единственное значительное изменение состоит в том, что секретари судебных палат ВСУ не будут иметь статуса заместителя Председателя ВСУ. Правда, в части заместителя в проекте есть несколько норм, которые не дают ответа на вопрос: сколько у председателя ВСУ может быть замов?
По общему правилу, которое предлагается ввести новой редакцией статьи 20 Закона, если в суде работает больше десяти судей, у председателя суда может быть заместитель. Если в суде свыше 30 судей, таких заместителей может быть двое. Их административные обязанности определяются председателем суда и настоящим Законом.
Закон предусматривает в ВСУ 48 должностей судей, из которых и определяется руководство суда и судебных палат на заседании Пленума ВСУ. С одной стороны, получается, что у председателя ВСУ может быть два заместителя. Часть 4 статьи 41 проекта предполагает, что на время отсутствия председателя ВСУ его обязанности исполняет один из заместителей (определенный председателем). Статья 44, устанавливающая статус заместителя и порядок его избрания, оперирует понятием «заместитель» в единственном числе. А статья 46 проекта в части 5 (созыв Пленума) указывает на возможность наличия у председателя ВСУ двух заместителей, однако в части 6 этой же статьи (относительно председательствования на Пленуме в случае отсутствия Председателя ВСУ) такого уточнения нет.
К слову, отсутствие оговорки в этих нормах, кто ведет и созывает Пленум, если в ВСУ нет ни председателя, ни заместителей, дает основания предполагать, что в таком случае Пленум не сможет заседать. Возможно, законодателю стоило воспользоваться более широким понятием «лицо, исполняющее обязанности председателя».
Еще одно важное отличие ВСУ от других судов: в случае отсутствия и Председателя, и его заместителей обязанности руководителя суда возлагаются на судью, имеющего наибольший стаж работы судьей именно в Верховном Суде Украины. Для других судов в таком случае определяется наибольший судейский стаж в целом. Точно так же определяется «временный» секретарь судебной палаты ВСУ.
Завершая экскурс в поправки организационного характера, важно отметить, что право судьи ВСУ занимать должность Председателя этого суда ограничено одним пятилетним сроком.
Обратимый процесс
Но чтобы всецело понять, насколько изменится статус ВСУ в случае такого реформирования, необходимо уделить внимание изменениям, предлагаемым к внесению в процессуальные кодексы Украины.
Главное из них, отображенное также в проекте новой редакции Закона и всех процессуальных кодексах, — суды обязаны руководствоваться правовыми выводами ВСУ, изложенными в постановлениях (а не в любых других решениях) по результатам пересмотра решений кассационных судов. Правда, законодатель готов предоставить судам право отойти от правовой позиции ВСУ, но только при условии приведения веских аргументов для неприменения такого правового вывода.
Также ВСУ предлагается предоставить право самостоятельно определять допустимость заявления о пересмотре решения. После поступления заявления, которое необходимо подавать непосредственно в ВСУ, судья-докладчик должен изучить его и прилагаемые материалы (их перечень немного подкорректирован, но обосновывать необходимость рассмотрения дела теперь не нужно) и определить обоснованность заявления. В случае положительного ответа судья-докладчик открывает производство. Если ответ судьи-докладчика отрицательный, то вопрос об отказе в открытии производства по заявлению должен решаться коллегией судей ВСУ в составе трех человек. При этом коллегия обязана открыть производство, если хоть один из судей проголосует за такое решение.
Важно следующее: несмотря на то, в каком составе ВСУ слушает дело — палатой, на совместном заседании двух или всех палат, председательствовать при рассмотрении дела должен судья-докладчик. На постановление окончательного решения по делу у ВСУ есть месяц с момента назначения дела к рассмотрению.
При этом ВСУ получит право не просто констатировать нарушение или его отсутствие и передать дело суду кассационной инстанции, но и отменить решение (или решения) по делу, изменить его, оставить в силе правильное вплоть до принятия нового решения по сути или закрыть производство вовсе. То есть принять сразу окончательное решение по делу. При этом ВСУ должен будет решить вопрос о перераспределении судебных издержек.
Единственный случай, когда ВСУ вправе вернуть дело на новое рассмотрение, — установление нарушения судом (судами) нормы процессуального права, которое препятствует дальнейшему производству по делу или нарушает подсудность дел или компетенцию суда.
Ожидается и давно дискутируемое судьями и юристами расширение полномочий ВСУ в части пересмотра решений судов кассационной инстанции. Так, помимо неправильного применения норм материального права, основаниями для обращения в ВСУ могут стать также неправильное применение норм процессуального права, в том числе подведомственности или подсудности, и несоответствие решения кассационного суда выводу постановления ВСУ относительно применения в подобных правоотношениях норм материального права. Здесь следует обратить внимание на то, что неприменение вывода ВСУ по вопросам процессуального права не будет отдельным поводом для подачи заявления в ВСУ. Что касается пересмотра судебных решений после международного юрисдикционного органа, то авторы проекта предлагают уточнить, что такой пересмотр возможен только в случае, если он необходим для восстановления нарушенного права.
Изменения в самоуправлении
Один из ключевых тезисов в риторике всех реформаторов, которые уже представили свое законотворческое видение усовершенствования деятельности судебной системы, — усиление роли органов судейского самоуправления путем наделения их новым функциональным инструментарием. Впрочем, в отличие от депутатской версии усовершенствования деятельности органов судейского самоуправления, представленной в законопроекте № 1497 (подробно об этом «ЮП» писала в № 1-2 (889-890) от 13 января 2015 года), президентский вариант в этом плане довольно сдержан. В новой редакции законодательства о судоустройстве и статусе судей глава государства предлагает кардинальным образом не менять систему органов судейского самоуправления. Как и ранее, организационными формами последнего являются: собрания судей каждого суда, конференции судей каждой специализации (общей, хозяйственной и административной), Совет судей Украины и съезд судей. Отказаться предлагается только от трех советов судей: общих и специализированных судов. Кроме того, сохраняется тенденция, заявленная еще Законом Украины «О восстановлении доверия к судебной власти на Украине», к расширению полномочий низшего звена самоуправления — собрания судей. Именно судейский коллектив вправе решать вопрос о назначении на административные должности. Правда, если ранее, начиная с апреля 2014 года (до этого, напомним, существовал другой порядок: судей на административные должности назначал ВСЮ по представлению соответствующего совета судей сроком на пять лет), собрание судей самостоятельно определяло руководство суда (кроме ВСУ и КСУ, для которых существует отдельный порядок), назначая председателей и их заместителей на один год, то теперь срок каденции руководителей увеличен до двух лет. При этом оговаривается, что судья не может занимать одну административную должность более двух сроков подряд.
Если говорить об организации работы (порядке созыва и проведения) конференций и съезда судей, то кардинальных преобразований тут тоже не наблюдается. Единственным органом судейского самоуправления, деятельность, точнее, алгоритм формирования которого корректируется в предлагаемой версии Закона о судоустройстве и статусе судей, является Совет судей Украины. Следует отметить, что за последний год законодательная основа деятельности этого высшего органа судейского самоуправления претерпела значительные изменения. Сейчас Совет работает в новом расширенном формате в количестве 40 судей. Напомним, что раньше (с сентября 2010‑го по июнь 2014 года) этот орган работал в составе 11 человек. В президентской законодательной инициативе предлагается, чтобы количественный состав высшего органа судейского самоуправления сократился до 33 человек. Устанавливается, что в состав Совета судей Украины, который формируется съездом, входят:
— 11 судей от местных общих судов;
— 5 — от местных административных судов;
— 5 — от хозяйственных судов;
— 4 — от апелляционных судов по рассмотрению гражданских, уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях;
— 2 — от апелляционных административных судов;
— 2 — от апелляционных хозяйственных судов;
— по одному от высших специализированных судов и один судья ВСУ.
При этом функциональные возможности Совета судей Украины особо не меняются, не учитывая, конечно, новых полномочий по утверждению целого ряда положений в рамках проведения квалификационной аттестации, о которых мы упоминали ранее. Не урегулирован в данной законодательной инициативе вопрос относительно наделения органов судейского самоуправления правом принимать участие (если не прямо, то хотя бы опосредованно) в бюджетном процессе, на чем сами служители Фемиды настаивают уже давно. Для сравнения: в законопроекте № 1497 предлагается, чтобы Совет судей определял лицо, уполномоченное представлять бюджетные запросы по финансированию судов общей юрисдикции, других органов и учреждений судебной системы во время рассмотрения проекта закона о государственном бюджете Украины на соответствующий год или изменений в этот закон.
Нюансы обеспечения
Если говорить о финансовой составляющей, то в проекте Закона № 1656 фактически сохраняется существующая система обеспечения судов за исключением некоторых нюансов. Скажем, если сейчас, согласно последним законодательным изменениям (подробно об этом читайте на полосе 5 данного номера), должностной оклад судьи местного суда устанавливается в размере 10 минимальных заработных плат, то глава государства предлагает поднять эту планку до 15 «минималок». Отметим, что повышение должностного оклада судьи до указанного уровня с января 2015 года было одним из ключевых положений судебной реформы образца 2010 года, но, как известно, из-за отсутствия бюджетных ресурсов данная инициатива так и не была реализована. Существующие доплаты и пропорциональный принцип установления должностных окладов судей высших инстанций также сохраняется. Что касается материального обеспечения работников аппаратов судов, то в новой версии специального Закона сохраняется предложенная еще в заключительных положениях нового Закона «О прокуратуре» конструкция. Она предусматривает установление для государственных служащих, работающих в судах, должностных окладов в размере 30 % должностного оклада судьи местного суда для служащих шестой категории и повышение этого размера на 30 % для каждой следующей более высокой категории государственных служащих. Таким образом, должностные оклады работников судов будут составлять от 4,5 (для шестой категории госслужащих) до примерно 13 (для второй категории) минимальных зарплат.
В новой редакции законодательства о судоустройстве не меняются и основы финансирования судов. Как и прежде, функции главного распорядителя бюджетных средств в части обеспечения деятельности судов осуществляют:
— КСУ, ВСУ, высшие специализированные суды — по финансовому обеспечению деятельности этих органов;
— ГСА — по финансовому обеспечению деятельности всех других судов общей юрисдикции, деятельности ВККС, органов судейского самоуправления, Национальной школы судей Украины и собственно ГСА.
Не меняется и порядок финансирования. Так, установлено, что суды общей юрисдикции финансируются согласно сметам и ежемесячным росписям расходов, утвержденным в соответствии с требованиями настоящего Закона в пределах годовой суммы расходов, предусмотренных государственным бюджетом на текущий финансовый год, в порядке, установленном Бюджетным кодексом Украины. Как и действующая редакция специального Закона, так и его новая версия содержат оговорку относительно того, что бюджетные назначения на содержание судов относятся к защищенным статьям расходов госбюджета. Впрочем, как показывает практика, данное положение является декларативным еще и потому, что «защищенность» судейских назначений не закреплена в Бюджетном кодексе.
НОВЫЙ ВЫЗОВ
Судьи из зоны АТО
В связи с ситуацией, в которой оказалась Украина в 2014 году, брошены новые вызовы и законодателю. Переходными и заключительными положениями президентского законопроекта № 1656 регулируется вопрос перевода (по крайней мере временного) судей, которые оказались в зоне проведения антитеррористической операции.
Так, указано, что в случае прекращения работы суда в связи со стихийным бедствием, военными действиями, проведением АТО или другими чрезвычайными обстоятельствами судья, занимающий должность судьи в таком суде, может быть по решению ВККС (на срок не более шести месяцев) прикреплен к другому суду того же уровня в другой местности с сохранением должностного оклада, но без соответствующих надбавок.
НЕСОВМЕСТИМО
Судья без выборов
Президентский законопроект № 1656 ужесточает и требования к несовместительству. В случае его принятия судье будет запрещено не только состоять в политических партиях, принимать участие в политических акциях (так, как это возможно сейчас), но и быть кандидатом на выборные должности в органах государственной власти (кроме судебной) и органов местного самоуправления, а также принимать участие в предвыборной агитации.
Такая норма может стать препятствием на пути политической карьеры некоторых судей…
ДОСТУП К РЕЕСТРУ
Все попало
В законодательной инициативе главы государства предлагается внести изменения в часть 3 статьи 3 Закона Украины «О доступе к судебным решениям», предусмотрев, что в Единый государственный реестр судебных решений (Реестр) вносятся все судебные решения судов общей юрисдикции. Отметим, что изначально нормотворческие подходы к доступу к судебным решениям предполагали аналогичный порядок, но впоследствии оказалось, что работа Реестра затруднена из-за того, что он перегружен промежуточными процессуальными решениями, поэтому было принято решение создать некий фильтр. Порядок, согласно которому перечень судебных решений судов общей юрисдикции, подлежащих включению в Реестр, утверждается Советом судей Украины по согласованию с ГСА. Сейчас в Реестр в обязательном порядке вносятся, в частности:
— определения судов всех инстанций об открытии или отказе в открытии производства по делу;
— определения судов, которые могут быть обжалованы отдельно от вынесенных по результатам рассмотрения дела решений, приговоров, определений, постановлений в случаях и порядке, определенном процессуальным законом и Законом «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом»;
— определения об обеспечении иска, замене вида обеспечения иска или отмене мер обеспечения иска, приостановлении исполнения судебного решения;
— судебные приказы, выдаваемые судом в порядке приказного производства, заочные решения; постановления, решения, приговоры судов, кроме постановлений о предоставлении разрешений на проведение отдельных следственных действий или оперативно-розыскных мероприятий;
— судебные решения, вынесенные по результатам пересмотра решений, приговоров, определений, постановлений;
— определения, вынесенные по результатам рассмотрения заявлений относительно решений третейских судов.
ПРИСЯГА
Именем Украины
Несмотря на то что судьи выносили решения именем Украины, приобретая судейские полномочия, присягая — они об Украине фактически не вспоминают. По крайней мере в существующем тексте присяги (статья 55 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей») не говорится об Украине.
Президентский законопроект № 1656 исправляет эту погрешность. В случае его принятия судьи будут торжественно присягать «…Украинскому народу объективно, беспристрастно, непредвзято, независимо и справедливо осуществлять правосудие от имени Украины».
Ирина Гончар, Ольга Кириенко, Кристина Пошелюжная
Юридическая практика. – 20.01.2015. – № 3 (891)
